[브릿지경제 신간(新刊) 베껴읽기] <총과 도넛> 최성규

이 책은 현직 경찰(서울성북경찰서장)인 저자가 미국 연수 기간 중 직접 체험한 미국의 자치 경찰 시스템과 우리의 중앙집권적 시스템을 비교 분석한 글로 구성되어 있다. 미국 경찰이 존경받는 미국 공권력의 상징이면서도 왜 그렇게 자주 혐오의 대상으로 폄하되는 지를 알려준다. 미국에서 왜 그토록 총기 사고가 많을 수 밖에 없는 지도 알려준다. 책 제목인 ‘총’과 ‘도넛’은 미국 경찰들이 늘 손에서 떼지 않는 미국 경찰의 상징이다. 검경 수사권 조정 등 이제 첫 걸음을 내딛은 한국에서, 앞으로 참고해야 할 ‘경찰 자치’에 참고할 정보가 많다.



* 완벽한 미국의 자치경찰제 - 민주주의와 자치분권에 대한 의지가 강한 유럽과 북미 나라들은 경찰 치안 활동도 자치사무로 규정하고, 자치단체에서 주도적으로 경찰을 운영한다. 그래도 효율적인 통제와 자치경찰 간 협력과 조정을 위해 국가경찰을 일부 남겨 놓는다. 하지만 미국은 예외다. 인구가 몇 천 명에 불과한 기초자치단체도 독자적인 치안권을 갖고 자신들만의 경찰서를 운영한다. 미국 수정헌법 10조 ‘헌법에 의해 연방에 위임되었거나 각 주에서 금지한 경우를 제외한 권한은 각 주 인민에게 있다’는 조항이 미국 자치제의 근간이다. 미국 경찰은 크게 주경찰, 보안관, 시경찰로 나뉜다. 이들 조직은 모두 상호보완적이다. 사람들은 자기가 사는 동네의 경제력이나 치안수요에 따라 치안을 맡길 곳을 찾는다.

* 한국과 미국의 경찰 비교 - 한국 경찰이 중앙통제 방식으로 운영되는 반면 미국은 철저히 자치식이다. 미국인들은 통일시켜 편리한 것 보다 각각의 다름을 존중한다. 중앙통제로 강해지는 것보다 견제나 분산으로 ‘독재’를 막는 것이 더 우선이라고 생각한다. 한국은 전국 257개 경찰서에서 13만명의 경찰관이 경찰청장 한 명의 지휘 아래 같은 시스템으로 같은 법이 집행된다. 반면에 미국은 전국 1만 7985개 경찰서가 모두 독립적이고 자율적이다. 50개주에 50개 주경찰이 6만명의 경찰관을 고용하고 있다. 또 3083개 보안관사무실에서 부보안관 18만명을, 1만 2501개 기초자치단체 경찰서에서 46만명의 경찰관을 고용하고 있다. 뉴욕경찰은 3만 6000명에 이른다. 경찰관 수 10인 이하 경찰서가 75%에 이른다. 1인 경찰서도 10%에 달한다. 파트타임 경찰관을 고용하면 경비를 줄일 수 있어 이런 미니 경찰서가 가능하다.

* 미국의 독특한 상향식 경찰조직 - 미국은 주정부에 주경찰, 카운티에는 보안관, 시정부에는 시경찰이 있다. 주경찰과 보안관은 시경찰을 지원할 뿐, 지휘감독하지 않는다. 경찰 업무는 기본적으로 최하위 정부단위인 시/타운/빌리지 소관이다. 소도시의 경찰서 하나가 자체적인 경찰청이며 지방경찰청인 셈이다. 미국에만 있는 경찰이 ‘보안관’이다. 서부 개착시대 치안을 담당했던 보안관은 현대에 이르러서는 법정 관리, 치안 유지, 교도소 관리를 주요 역할로 한다. 보안관이 지역공동체의 치안을 담당한다면 주경찰은 주의 경계선 보호와 함께 카운티를 넘나들며 발생하는 범죄를 처리한다. 미국에서는 고속도로에서 수많은 마약이나 불법무기가 이동하기 때문에 고속도로 치안이 매우 중요하다.

* 총기난사 사건 후 75% 대학에 ‘대학경찰’ 상주 - 대학경찰이 별도로 설치된 것은 1966년 텍사스주립대에서 발생한 총기난사 사건 이후다. 하와이 아이다호 뉴햄프셔 오리건 등 몇 개 주를 제외하고는 현재 미국 전체 대학교 가운데 약 75%가 대학경찰을 두고 있다. 이들의 주요 활동은 범죄 예방 목적의 순찰이다. 강력 사건이 발생하면 자체 수사능력이 없는 경우가 많아 시경찰의 협조를 받는다. 초중고 학교에는 교내에 상주않고 요청이 있는 경우 학교전담경찰관(SRO)를 둔다. 총기사고가 빈발하자 경찰관 중 일부를 학교전담경찰관으로 지정해 학교에 배치하기 시작했다. 한국에서도 2012년부터 같은 방식으로 운용하고 있다.

* 활성화된 민간경비회사와 민간조사관 - 정부기관을 능가하는 전국망과 정보력, 그리고 인적자원을 보유한 거대 민간경비회사가 최근에 번창하고 있다. 대표적인 회사로 스웨덴에 본사를 둔 ‘시큐리타스’와 영국에 본사를 둔 G4S가 있다. 전 세계에 각각 30만명, 60만명이 넘는 직원을 두고 있다. 사립탐정을 뜻하는 민간조사관들도 있다. 2020년 현재 미국에서만 4만 1900명에 이른다. 대부분 경찰관, 특히 형사 출신이며 변호사와 한 팀을 이뤄 활약한다. 한국에서도 2020년 8월부터 민간인이 탐정이라는 명칭을 단 사무실을 열 수 있게 되었다.

* 자치단체장이 경찰서장 임명 - 경찰청장이 일방적으로 임명하는 한국과 달리 미국에서는 경찰서장을 전적으로 자치단체장이 임명한다. 그리고 언제라고 책임을 물어 물러나게 할 수 있다. 요즘에는 경찰행정의 전문화와 경찰의 사기진작 등을 이유로 오랫동안 지역 경찰서에 몸담았던 경찰관 중에서 경찰서장을 뽑는 경우가 많아졌다. 다만, 혹 있을 부패를 차단하기 위해 자치단체 내에 독립된 위원회를 구성해 경찰서장 임명 및 평가에 관한 일을 맡긴다. 뉴욕이나 LA 시카고 등 대도시에서는 단순히 치안 문제 뿐아니라 대도시의 거대한 경찰조직을 책임질 수 있는 거시적 행정이나 정무감각이 있는 사람이 발탁되는 경우도 많다.

* 주머니 사정에 민감할 수 밖에 없는 경찰자치 - 자치경찰에게 소속 자치단체의 재정자립도는 매우 중요하다. 시정부 예산의 상당부분이 경찰서 운영에 소비되기 때문이다. 시카고의 경우 시정부 1년 예산 84억 달러 가운데 경찰 예산이 17억 달러로 20% 수준에 이른다. 소도시는 세수확보가 안되면 경찰서 문을 닫고 주경찰이나 보안관에게 치안을 맡기는 계약을 맺든가, 근처 시정부와 아예 경찰을 통합하기도 한다. 미시간주 플린트시는 GM이 탄생한 자동차산업의 요람으로, 1900년대 초만해도 미국에서 두 번째로 부유한 도시였지만 지금은 두 번째로 가난한 도시가 되어 버리는 바람에 이제는 권총강도 신고가 들어와도 27시간이 지나야 출동할 정도로 치안 시스템이 붕괴직전이다.

* ‘911 지령실’ 통합 의무화 - 미국의 대표적인 광역 911 지령실이 시카고 서쪽에 위치한 사우스센트럴디스패치(SCD)다. 초창기 3개 도시가 연합해 만들었는데 인근 도시들이 참가하면서 총 13개 도시의 연합체가 되었다. 재정이 넉넉하지 않는 소도시들까지 뭉쳐 컨소시엄을 만든 것이다. 2017년에는 주정부가 아예 법을 만들어 이런 컨소시엄을 의무화했다. 인구 2만 5000명 이하인 자치단체의 정부는 독자적인 911 지령실을 갖추지 못하게 해 도시들끼리 협력할 수 밖에 없도록 만든 것이다. 합치는 것은 지령실 뿐만이 아니다. SWAT(특별기동대)와 경찰견팀까지 공동으로 구성토록 하는 등 다양한 협력시스템을 구축케 했다.

* ‘커터시 오피서’로 방법효과 높여 - 미국 경찰들은 야간 근무 때 졸음을 박고 칼로리를 보충하기 위해 도넛과 커피를 많이 찾는다. 이걸 파는 가게에서는 경찰관이 자주 드나들면 잠재적 범죄를 막을 수 있다고 생각해 경찰관에게 무료로 커피를 제공하는 곳들이 많다. 건물의 특정 공간을 주로 독신 경찰관에게 제공해 주는 서비스인 ‘커터시 오피서(courtery officer)’도 있다. 경찰관에게 월세를 대폭 깎아주거나 무상으로 입주하게 해 주는 대신 경찰관은 커터시 오피서로서 아파트와 관련된 크고 작은 민원을 헤결해 준다.

* 한국에선 불가능한 ‘순찰차 출퇴근제’ - 미국에서는 경찰이 경찰차로 출퇴근할 수가 있다. 미국 경찰서에서 신입 경찰관을 뽑을 때 가장 내세우는 복지가 바로 순찰차출퇴근제(take home car)이다. 심지어 비번 날 개인용무를 볼 때도 순찰차를 이용할 수 있게 해 준다. 건물주도 순찰차가 아파트 주차장에 주차되어 있으니 방범효과를 높일 수 있어 환영한다. 처음에는 주경찰과 보안관을 대상으로 하다가 지금은 미국 경찰서의 40% 가량이 이 제도를 실시하고 있다고 한다.

* ‘문라이팅’ 부업이 일상화 - 미국 경찰 문화 가운데 가장 생소한 것으로 저자는 ‘경찰 부업’을 든다. 영어로 문라이팅(moonlighting)이라고 한다. 밤에 달빛 아래서 일한다고 해 붙여진 용어다. 대부분 주에서 부업을 막는 아무런 규정이 없어 미국 경찰관은 부엄을 참 많이 한다. 경찰서가 부업에 관대한 이유는 다른 경찰서와의 경쟁 때문이기도 하다. 복지나 근무여건이 좋은 곳으로 우수한 경찰관이 몰리기 때문이다. 메이저리그나 미식축구 NFL 경기장 관내 경찰서의 경우 시즌이 열리면 경기장 경비특수를 누려 부러움을 산다고 한다.

* 문신 있어도, 체력 약해도 경찰관 가능? - 미국에서는 문신에 대한 선입견이 없어 문신 있는 경찰관도 많이 볼 수 있다. 민머리에 대한 선입견도 없어, 조금이라도 대머리가 될 것 같으면 아예 머리를 밀어버린다. 그래도 조직에서 뭐라 않는다. 미국 경찰은 한국 경찰에게는 필수인 체력검정도 없다. 체력이 기준 이하라는 이유로 징계하거나 해고하기도 어렵다. 경찰노조가 있어 반발이 심한데다 차별금지법 등의 보호를 받기 때문이다.

* 보험 드는 미국 경찰들 - 미국 대도시에서는 시민이 시정부와 경찰관을 상대로 소송을 많이 제기한다. 경찰 노조가 시정부와 단체협상을 해 경찰관이 매뉴얼을 어긴 부분에 대한 손해배상까지 시정부에서 책임지도록 계약을 맺었기 때문에 경찰관 개인이 손해배상을 하는 경우는 거의 없다. 하지만 경찰서 규모가 작고 경찰노조가 없는 지역의 경우 경찰관 개인이 해결해야 한다. 그래서 경찰관 개인이 보험을 드는 경우가 많고, 최근에는 일부 경찰서에서 경찰관 채용 조건으로 보험 가입을 요구하기도 한다.

* 승진 안해도 괜찮다? - 한국 경찰은 계급이 11단계인데 반해 미국은 규모가 작은 경찰서는 5개, 시카고처럼 큰 경찰서는 9개에 이른다. 미국 경찰의 70%가 순경이며, 70~80%의 경찰이 순경으로 은퇴한다. 미국 경찰들은 승진을 못해도 우리처럼 의기소침하지 않고 오히려 승진을 주저하기 까지 한다. 연공서열 제도 때문이다. 많은 경찰서들이 위험지역 근무 때 연공서열을 발령기준으로 삼으니, 괜히 승진해서 연공점수를 까먹고 험지에 가느니 현장업무 부담도 덜한 좋은 근무지에서 잘릴 염려 없이 마음 펀하게 근무하고 싶은 것이다. 여기에 미국은 현장대응 임무의 중요성을 확실히 인식하고 이를 존중하다보니 경찰관으로서 승진해야 할 동기가 한국보다 약하다고 한다.

* ‘애증의 파트너’ 검찰과 경찰 - 미국은 ‘수사는 경찰, 기소는 검찰’이라는 확고한 원칙을 갖고 있다. 수사권이 없고, 기소와 공소유지에 집중해 ‘법률가집단’에 가까운 느낌이다. 검찰 규모는 카운티에 따라 천차만별이다. 미국에서는 검찰 역시 자치검찰이다. 따라서 임기 4년인 검사장을 주민 투표로 뽑는다. 미국의 검사와 경찰은 형사사법의 가장 중요한 파트너이자 함께 피고인 측과 싸워야 하는 관계다. 따라서 수사 기초단계에서부터 검사가 경찰수사관들의 수사와 증거수집 과정에 개입해 법률자문을 한다. 상시 협업을 하지 않으면 안되는 구조인 것이다.

* 미국 형법에는 없는 ‘피의사실공표죄’ - 한국에서는 형법에 피의사실공표죄가 있음에도 사문화되어 있는 반면, 미국에는 그런 성문법이 없다. 하지만 주정부의 법률가감독기구에서 검사의 비윤리적 행위를 심사해 변호사자격에 불이익을 준다. 피의사실공표로 피해를 입은 측에서 민사소송을 제기할 수 있게 하는 등 견제장치가 마련되어 있다. 더욱이 미국 법정은 공개재판이 원칙이라, 재판 과정에서 모든 피의사실이 그대로 드러난다. 때문에 누가 잘못한 일인지 모두가 알 수 있어 우리처럼 언론이 앞다퉈 보도경쟁을 할 필요가 없다.

* 미국 경찰의 엄청난 공권력 - 미국 경찰의 공권력이 강한 이유는 민간인 총기소유가 가능하고 강한 경찰노조가 존재한다는 현실적 이유도 있지만, 무엇보다 법적 보호장치가 확실하다는 점이 배경이 된다. 한국의 불심검문에 해당하는 ‘테리 스톱(terry stop)’에 협조하지 않으면 지시명령위반으로 즉시 체포되어 구류 2일 또는 사회봉사 100시간이 부과된다. 고속도로에서 지시를 어길 경우 구금 6개월 또는 벌금 1000달러의 엄중한 제재가 뒤따를 수 있다. 경찰이 갖는 ‘상대적 면책특권(qualified immunity)’도 상당하다. 경찰 같은 공무원의 ‘재량적’ 행위가 타인의 헌법적 또는 법률적 권리를 침해한 것이 아닌 한, 그 행위를 한 공무원의 민형사상 책임은 면제된다는 것이다.

* 노조 있는 경찰의 힘 - 미국은 군인 등 극히 특수한 신분을 제외하면 경찰을 포함한 공공부문 노조가 허용된다. 다만, 경찰노조는 ‘조합’ 대신 ‘협회’나 ‘연합’ 등의 용어를 쓴다. 전국적으로 통일된 경찰노조연맹체가 없으며, 계급별로 다른 노조에 가입한다는 것이 특이하다. 지금은 거의 모든 주에서 단체행동권을 제외한 경찰의 노조설립과 단체교섭을 인정하고 있다. 한국에선 2019년 경찰공무원 소방공무원까지 공무원직장협의회 가입이 허용되었지만 노조까지는 아직 아니다. 미국에서는 경찰노조 덕분에 경찰서장 등 지휘부의 자의적 인사권 행사나 부당한 사적 지시가 많이 근절되었다고 한다. 하지만 점점 오르는 봉급과 증가하는 복지제도 때문에 시정부 재정은 큰 부담을 안게 되었다. 정치인의 온갖 구애에 취한 경찰노조가 점점 정치화되면서 선거철만 되면 크고 작은 잡음이 들리기도 한다.

* ‘1인 1총’ 미국의 총기 문화 - 뉴욕타임스 보도에 따르면 1970년 이후 지금까지 총기로 미국에서 사망한 사람이 145만명에 이른다. 미국이 역대 국내외 전쟁에서 사망한 군인 숫자 전체보다 많은 숫자다. 민간인의 총기소유가 허용되는 나라는 미국 외에도 스위스 이슬라엘 등이 있다. 하지만 이들 나라는 집안 무기고에 보관토록 하는 등 안전장치가 있는 반면 미국에선 성인이면 누구나 평소에 총기를 가지고 다니도록 허용되어 있다. 미국에는 현재 권총 소총 샷건 등 총 3억 5000만 정의 총을 민간인이 소유하고 있는 것으로 알려졌다. 미국 인구가 3억명이니 민간인 1인당 최소 한 정 이상의 총기를 갖고 있다는 얘기다.

* ‘건 밸리’와 ‘아이언 파이프라인’ - 미국의 총기제조회사들은 주로 메사츄세츠주 서부와 코네티컷주에 모여 있다. 이곳을 건밸리(gun valley)라고 부른다. 콜트, 루거, 스미스앤드웨슨, 윈체스터 같은 유명 미국 회사 외에 세계 최대 총기시장인 미국을 겨냥해 들어온 일부 외국회사들도 있다. 이들에 의해 미국에서 연간 1000만정의 총기가 만들어 진다. 이것도 모자라 약 500만정의 총기가 브라질 오스트리아 독일 이탈리아 등지로부터 수입된다. 총기 규제는 상대적으로 남부가 약하고 북부가 심하다. 그래서 남에서 북으로 이어지는 총기 유통 루트를 아이언 파이프라인(iron pipeline)이라고 한다. 이 때문에 전국적으로 총일된 총기 규제가 필요하다는 목소리가 높다.

* 총기 규제 갈등 ‘전미총기협회 vs 브래디캠페인’ - 총기규제를 반대하는 대표 단체가 전미총기협회다. 약 500만명의 회원을 둔 이 단체는 1871년 남북전쟁 당시 남군에 비해 총기 다르는 솜씨가 뒤쳐졌던 북군을 교육하기 위해 만들어졌다. 지금은 총기제조사들의 막대한 기부를 받아 총기소유자의 권리 보호 등의 역할을 한다. 이에 맞서 총기규제를 옹호하는 단체가 ‘브래디캠페인’이다. 1981년 로널드 레이건 대통령 암살 기도 때 총상을 입고 평생 불구로 살다 2014년에 사망한 백악관 대변인 제임스 브래디의 이름에서 땄다. 그의 부인이 총기 소유 규제에 찬성하는 여러 단체들을 규합해 2001년부터 전미총기협회에 반대하는 모든 단체의 연합을 브래디캠페인으로 부르고 있다.

* ‘터프가이 신드롬’에 망가지는 미국경찰 - 미국에는 3억정의 총기가 민간에 퍼져있고 마약복용자도 셀 수 없이 많다. 미국 경찰의 총기사용이 한국경찰의 테이저건 사용 횟수보다 더 많은 이유다. 미국은 경찰관이 자기 돈으로 자기 총을 구입해 출퇴근하고 사격 테스트도 자기 총으로 한다. 언제든지 총을 쏠 수 있게 허용한 것이다. 경찰서는 어떤 총을 사야 할 지 정해주고 총기 사용의 가이드라인만 제공한다. 저자는 미국 경찰의 총기사용이 많은 이유 가운데 하나로 ’터프가이 신드롬’을 제기한다. 제복입은 경찰관은 강해야 한다는 생각이 문제라는 것이다. 때문에 밖으로 알려지는 것이 창피하다며 ‘외상 후 스트레스 장애(PTSD)’ 치료도 제대로 받지 않는다고 한다.

* 총기 사용의 ‘21피트 룰(21feet rule)’ - 흉기를 든 시민이 경찰관에게 달려들 때 경찰이 권총집에서 권총을 뽑아 상대를 쏴 제압할 수 있는 최소한의 안전거리가 21피트 정도라고 한다. 정식 경찰 매뉴얼에 있는 것은 아니며, 법적 판단의 기준이 될 수 있는 관행화된 규율이다. 현장에서 상대를 대할 때 이 정도 거리를 둔 채 상대가 흉기를 들고 있으면 경고하고, 지시에 따르지 않을 경우 총을 쏴도 경찰의 자기방어 행위로 면책된다. 경찰의 과잉대응으로 시민이 사망하는 사고가 자주 발생하자, 최근에는 매뉴얼을 고쳐 ‘위험이 분명해지기 전까지는 총을 사용하지 못하게 하자’는 움직임이 일고 있다.

* 과잉진압 방지책을 만든 ‘다이크 사건’ - 2014년 10월 시카고 경찰 다이크가 흑인청년 맥도날드에게 연거푸 15발을 포함해 모두 16발을 쏴 사망케 한 사건이 발생했다. 쓰러진 사람에게 16발이나 쏜 것은 자기방어가 아니라 명백한 살인행위라며 유족들이 소송을 제기했고 결국 그는 2급 살인으로 유죄평결을 받아 결국 2019년 최종 6년 9개월 형을 받았다. 업무 관련 총기 사용으로 경찰관이 처음 감옥까지 가게 된 것이다. 이 사건에 책임을 지고 시카고경찰국장은 사임해야 했고, 시카고 시장은 차기 선거에 출마하지 못하게 되었다. 이후 미국 경찰관은 바디카메라를 의무적으로 부착하게 되었고, 경찰 차량에는 GPS를 달아 순찰 경로가 일일이 추적당하게 된다.


조진래 기자 jjr895488@naver.com