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| 김인영 한림대 교수(정치행정학과) |
공수처 논란과 국민 분열
고위공직자범죄수사처(공수처) 관련 논란이 뜨겁다. 정부와 더불어민주당은 ‘검찰 개혁’이라는 이유를 들어 공수처 설치에 찬성하고 있고, 자유한국당은 ‘정권의 보위부’가 될 것이라고 반대하고 있다.
‘조국 사태’로 나라가 둘로 갈리더니, 공수처 설치 때문에 국민이 또 둘로 나뉘었다. 문재인 정부 초기에는 ‘적폐 청산’, ‘탈원전’으로 국민을 둘로 나누더니, 곧 이어서 대북관계, 한일 갈등으로 국민을 둘로 쪼갰고, 이제는 선거법 개정, 공수처 설치 문제로 국민을 끊임없이 분열시키고 있다. 사회통합을 외치며 정당 명칭까지 ‘더불어’ 민주당으로 지었음에도 실은 자신들의 진영의 통합만 생각했지 진영 밖 국민은 안중에도 없는 듯이 보인다. 정치적 상대방을 적(enemy)이 아니라 경쟁자(rival)로 생각하고 공존을 모색해야 하는 것이 민주 정치의 기본임에도 불구하고 ‘386세대’(현재는 586세대)에게는 경쟁자조차 ‘독재 타도’식 ‘전멸시켜야 할 대상’으로 생각하는 의식이 자리 잡고 있기 때문이다.
공수처 설치와 우려되는 것들
이 글은 공수처 설치는 ‘검찰 개혁’과 동의어가 아닌 전혀 다른 사안이며, 공수처가 ‘권력에 대한 견제’라는 헌법적 가치에 어긋나는 반자유민주주의적 기관이 될 수 있는 상황들을 지적하고자 한다. 공수처 설치를 반대할 수밖에 없는 이유는 다음과 같다.
첫째, 정부와 여당이 주장하는 ‘검찰 개혁’을 위해 ‘공수처 설치’가 필요하다는 논리는 잘못된 것이다. ‘검찰 개혁’은 한마디로 ‘검찰 힘빼기’이고, ‘공수처 설치’는 ‘고위공직자들의 부패를 전담하는 기관’을 만드는 서로 다른 사안이다. 좀 더 구체적으로 설명하면 ‘검찰 개혁’의 핵심은 ‘검찰의 중립성 확보’와 ‘검찰권의 남용 방지’이다. 그런데 공수처를 설치한다고 검찰의 중립성이 확보되고, 검찰권 남용이 방지되는 결과를 가져오지는 않는다. 이러한 가정은 황당하기까지 하다.
더욱이 검찰로부터 고위공직자 관련 수사를 빼면 검찰의 힘을 뺄 수 있다는 주장은 납득하기 어렵다. 왜냐하면 더불어민주당이 제출한 공수처법에는 권력을 좌우하는 대통령, 대통령 비서실, 국회의원 등 실세 최고 권력자들에 대한 기소가 모두 빠져 있기 때문이다. 실세 최고 권력자들에 대한 기소를 검찰만 할 수 있는 상황이 계속된다면 그것은 ‘검찰 힘빼기’가 아니다. 기소란 수사를 바탕으로 하는 것이기에 검찰의 수사와 기소권은 그대로일 것임이 분명하다. 또 검찰의 수사를 믿을 수 없으니 공수처를 설치하여 수사를 맡기자는 것은 ‘검찰 개혁’ 논지의 훼손이다. 검찰 수사를 불신하게 만든 것은 정치권의 외압일진데 공수처를 만들어도 대통령과 여당으로부터 외압이 바로 올 것이기 때문이다. 검찰에서 공수처로 수사와 기소를 옮겨도 외압이 그대로라면 공수처 설치의 이유는 사라지게 된다. 외압으로부터 상대적으로 자유로운 특검 제도가 더 나을 수 있다.
개혁의 핵심이 검찰에 대한 외압임은 지난 7월 25일 있었던 윤석열 검찰총장 임명장 수여식에서도 나타난다. 문재인 대통령은 “우리 윤 총장님”이라 부르며 “권력형 비리에 대해서 정말 권력에 휘둘리지 않고, 권력의 눈치도 보지 않고, 사람에 충성하지 않는 자세로 엄정하게 처리해서 국민들 희망을 받으셨는데, 그런 자세를 앞으로도 계속해서 끝까지 지켜 달라.”고 했다. 윤석열 검찰총장 임명장 수여식까지만 해도 외압을 이겨내고 공정하게 처리해 달라는 주문을 했고, 공수처 신설은 무슨 수를 쓰더라도 관철해야 할 사안이 아니었다.
그런데 갑자기 ‘공수처 신설’이 여당과 정부의 시급한 관철 사안이 된 것은 ‘조국 전 장관 및 가족 관련 수사’가 브레이크 없이 지속된 이후이다. 정권의 말을 듣지 않는 검찰로부터 중요 사건에 대한 수사권과 기소권을 빼앗아 대통령 및 집권당의 영향권 내에 둘 필요가 새로이 생겨났기 때문이다. 여기서부터 공수처 설치에 현 정권의 권력 유지라는 불순한 동기가 숨어 있는 것이 아닌가라는 합리적 의심을 갖게 된다.
제왕적 대통령에게 또 하나의 감찰기관을 주자는 것
둘째, 공수처 신설은 간접적이지만 대통령에게 공직자 ‘범죄’ 수사 및 기소의 권한까지 주는 것으로 대통령의 권력을 강화시켜 현재의 ‘제왕적 대통령’을 ‘황제 대통령’ 또는 ‘히틀러급 총통’으로 만드는 행위다. 따라서 공수처 설치는 자유민주주의를 역행시킬 수 있는 위험성이 내포 되어 있다.
현행 헌법에서는 대통령이 대법원장 임명권으로 사법부에 영향력을 행사할 수 있고 검찰총장과 경찰청장의 임명권으로 검찰과 경찰을 통제할 수 있다. 그래서 현행 헌법의 가장 큰 문제점은 대통령의 권한을 지나치게 크게 보장하여 ‘제왕적 대통령’을 만들고 있다는 점이고, 이는 학계의 일치된 의견이다. 그런데 그런 제왕적 권력을 가진 대통령에게 또 하나의 거대한 권력 기관을 쥐어주는 것은 민주주의를 거꾸로 역행시키는 일이라는 의미다.
이런 비판에 대해 ‘공수처장 추천위원회’가 국회에 있으니 대통령이 공수처를 좌지우지 하는 것은 아니라는 주장이 있다. 이는 법안에 숨어 있는 ‘디테일의 악마’를 외면한 것이다. 법안으로만 보면 공수처 관련 더불어민주당안(백혜련 법률안)과 바른미래당의 권은희안 모두에 “수사처는 그 권한에 속하는 직무를 독립하여 수행한다”(제3조 ⓶항)고 되어 있다.
하지만 핵심은 공수처장의 임명권을 대통령이 가진다는 조항이다. 민주당안에 따르면 공수처장 임명을 ‘추천위원회가 2명 후보자 추천, 그 중 1명을 대통령이 지명한 후 인사청문회를 거쳐 임명’하게 되어 있다. 하지만 ‘공수처장 추천위원회’는 7명으로 구성되어 ‘법무부장관, 법원행정처장, 대한변협회장, 대통령이 소속되었던 정당 교섭단체 추천 2명, 그 외 교섭단체 추천 2명’으로 되어 있다. 자세히 보면 대통령의 영향권 내에 있는 인사가 법무부장관, 법원행정처장, 대통령 소속당 추천 2인이다. 7인 가운데 적어도 4인이 대통령측 인사라면 결국 공수처장은 대통령의 임명이라고 해야 옳다. 반면 권은희안은 ‘추천위원회가 2명 후보자 추천, 그 중 1명을 대통령이 지명한 후 인사청문회를 거쳐 국회 동의 필요’로 되어 있어 국회의 동의가 추가적으로 필요하지만 국무총리 임명과 같이 대통령과 여당의 의사대로 임명될 수밖에 없는 구조이다. 때문에 공수처장은 대통령의 임명이다. ‘공수처장 추천위원회’가 국회에 있더라도 대통령의 인사권 내에 있음은 달라지지 않는다는 것이다. 따라서 공수처는 오직 대통령만을 위해 봉사하는 기관이 될 가능성이 높다. 대통령의 권한이 비대하여 자유민주주의의 진전을 방해하고 있는데 거기에 추가로 공수처라는 ‘친위 수사대’격의 기관까지 갖게 되는 것이다. 쉽게 자유민주주의 후퇴를 예상할 수 있다.
영미법 체계에서 성공했다고 대륙법 체계에서 성공을 보장하지 않는다.
셋째, 외국에서 성공한 제도라고 한국에서도 성공한다는 보장은 없다. 이러한 주장은 지극히 자의적 논리에 근거한다. 공직수사처의 현실적, 이론적 모델은 홍콩의 염정공서(ICAC, Independent Commission Against Corruption)와 싱가포르의 탐오조사국(CPIB, Corrupt Practices Investigation Bureau), 중국의 국가감찰위원회다. 이들 기구의 특징은 모두 ‘반부패(Anti-corruption) 기구’라는 점이다.
하지만 부패의 원인은 정부권력의 비대화, 부패에 대한 국민의 의식, 지나치게 과대한 규제 등 원인이 다양하기 때문에 부패 사정 기구를 도입하는 것만으로는 부패가 감소하지도 근절되지도 않는다. 오히려 부패는 정부 규제를 피해가고자 하는 기업과 국민의 의식과 행동 때문이므로 ‘규제 철폐’가 부패를 감소시키는 가장 좋은 방식으로 학술적으로 규명되어 있다. 그런데 문재인 정부는 대통령 선거 당시 제기했던 ‘반부패 기구’로서 공수처 설치의 본래 목적은 슬그머니 버리고 ‘검찰 개혁’으로 초점을 바꾸어 버렸다.
‘반부패 기구’이기에 더불어민주당의 백혜련안의 명칭은 ‘고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안’이고 권은희안은 ‘고위공직자부패수사처 설치 및 운영에 관한 법안’이다. 백혜련안은 ‘고위공직자 범죄’에 초점을, 권은희안은 ‘고위공직자 부패’에 초점을 두고 김영란법(부정청탁 및 금품수수의 금지에 관한 법률)이 주된 수사대상이 된다. 즉, ‘고위공직자 범죄’ 수사라면 ‘범죄’를 무엇으로 어떻게 정의하느냐에 따라 남용의 가능성이 넓어지는 대신, ‘고위공직자 부패’로 규정하면 수사권 남용의 가능성은 줄어든다.
그렇다고 하더라도 ‘고위공직자 부패’만을 따로 기구를 두어 수사하고 기소할 필요가 있는지 의문이다. 법치(法治)란 지위 고하를 막론하고 모든 인간의 ‘법 앞의 평등’을 의미하는데, 고위공직자라고 특별한 기구에 의해 특별하게 취급당하는 것은 ‘법 앞의 평등’의 원칙에 어긋나고 ‘법적 정의’에도 어긋난다. 고위공직자가 부패 등에 엄격한 자기 처신을 해야 한다는 것과 ‘법 앞의 평등’은 다른 이슈라는 것이다. 도리어 부패 감소를 위해서는 대통령이 임명하는 감사원을 국회로 이전하여 감사원의 기능을 활성화하고 행정부와 권력기관이 국회의 감시를 받는 것이 권력분립이라는 헌법정신에 일치한다. 그렇게 되면 검찰의 고위공직자 수사 역할이 줄어들고 그와 함께 검찰의 권한도 약해질 것이라는 의견을 주목할 필요가 있다.
더 나아가 공수처의 모델인 홍콩 염정공서와 싱가포르 탐오조사국이 나름의 성과를 내고 또 작동하는 이유는 영미법계 형사사법 제도 내에서 존재하기 때문이다. 우리는 알려진 바대로 대륙법계로 국가가 피해자를 대신하여 처벌하다는 법체계 속에서, 그리고 다양한 사정기관이 존재하는 상황에서 부패 척결이라는 ‘공수처’의 본래 목적이 달성될 수 있을지 의심이다. 대륙법 체계에서 ‘공수처’의 존재로 기소권의 혼란만 초래할 가능성이 높다.
사법부, 검찰, 경찰의 독립을 저해할 것
넷째, 공수처는 제왕적 대통령의 추가적인 권한 강화라는 부정적 결과뿐만 아니라 사법부와 검찰, 경찰의 독립을 저해하고 또 군(軍)의 중립성을 훼손할 수 있다. 고위공직자와 그 가족의 범죄를 수사하고, 판사·검사·경무관급 이상 경찰에 대해서 기소까지 할 수 있는 기관인데 설립 이후 이들에 대한 통제와 감시 기구로 전락하여 결국에는 매우 위험한 권력 유지 기관으로 전환될 수 있다는 비판이 가능하다. 때문에 공수처를 대통령과 집권당의 ‘보위부’, ‘게쉬타포,’ 또는 중국 공산당의 국가감찰위원회와 같은 ‘친위 수사기관’이 될 것이라는 자유한국당을 비롯한 많은 평론가들의 예상은 수긍이 된다.
공수처가 판사, 검사, 고위 경찰, 군 장성들에게 공포의 기관이 될 것임은 명확하다. 구체적으로 여당의 공수처법안의 명칭(고위공직자범죄수사처 설치 및 운영에 관한 법률안)에 ‘공직자 범죄’가 들어 있는데 ‘범죄’를 어떻게 정의하느냐에 따라 대다수 판사와 검사가 공수처의 집중 수사 대상으로 될 수 있다. 청와대나 대법원으로 배달되는 판사와 검사의 비리에 대한 고발장과 진정, 수사 요구가 매년 수십만 건에 달하는데 판사와 검사에 대한 ‘직권 남용’ 투서가 쉽게 공수처에 비리 증거로 전환될 것이다. 그리고 ‘직권 남용’에 대한 수사 착수 여부는 공수처장의 몫이 되는데 그렇다면 결국 판사와 검사, 고위 경찰의 운명이 대통령의 손 안에 들어가게 되는 상황이 발생한다. 공수처의 수사 개시로 사법부와 검찰의 독립은 쉽게 침해될 것이다.
‘감찰 정치’로 가고자 하는가?
그렇다면 공수처 설치를 통해 집권 여당이 도달하고자 하는 목적은 무엇일까? 대통령과 여당이 사법부와 검찰의 생사여탈권을 가지고 ‘공포 정치’, ‘통제 정치’로 가겠다는 것으로 추정할 수 있다. 문재인 정부 후반부 정국 운영을 공수처를 통한 ‘공안 통치’, ‘감찰 정치’로 끌고 가려는 것이 아니냐는 추론이 가능하다. 설사 더불어민주당이 2020년 4월 15일 치러질 21대 총선에서 과반을 확보하지 못하더라도 설치된 공수처의 위력으로 문재인 정부 후반기 정국 운영에 주도권을 쥘 수 있을 가능성이 있다.
정치적 중립을 지켜야할 군(軍)의 장성들 역시 공수처에 목이 매여 정치적 중립을 위반할 수 있음도 예상할 수 있다. 그 동안 군 수사 기관의 수사를 받던 군장성들도 공수처의 수사와 기소 대상에 포함되기 때문이다(백혜련안 제2조 ①항에 따르면 군 가운데 ‘장성급장교’를 수사대상으로 한다).
공수처는 누가 감시하는가
다섯째, ‘공수처는 누가 감시할 것인가’에 대한 진지한 고민이 없다. 민주주의의 핵심 원리는 시민의 자유 확보를 위해 권력 기관을 견제하는 장치의 마련이다. 입법, 행정, 사법으로 권력을 나누고 서로 견제시키는 제도는 시민의 자유 확보를 위해 존 로크(John Locke)가 고안하고 몽테스키외(Charles De Montesquieu)가 발전시킨 방안이었다.
자유민주주의의 핵심 원리가 국민의 자유 확보를 위한 ‘권력의 분산과 견제’임을 고려할 때 민주당이 만들겠다는 공수처는 검찰로부터 권력을 떼어내 대통령에게 주고 대통령의 권력을 한층 강화시키는 역할 이외의 기능을 찾기 힘들다. 결국 공수처 설치는 권력분립에 의한 상호견제라는 자유민주주의의 헌법적 가치를 위협하고 파괴할 수 있는 위험성을 내포한다.
공수처가 검찰·경찰로부터 수사를 이첩 받아 뭉갤 위험성
여섯째, 공수처는 대통령 가족을 제대로 수사하지 못하거나 수사를 회피하고 또는 뭉갤 수 있을 가능성이 검찰보다 훨씬 더 높다. 과거 검찰은 대통령 친인척과 주변 인물들에 대한 수사를 진행하여 기소하고 감옥에 보냈었다. 전두환 대통령의 동생 전경환의 구속, 김영삼 대통령의 차남 김현철의 구속, 김대중 대통령의 아들 김홍업과 김홍걸의 구속, 이명박 대통령의 친형 이상득 전 의원의 구속 등 대통령 친인척의 구속과 감옥행, 이 모두를 이뤄낸 것은 검찰이었다.
하지만 이러한 검찰 조직과 달리 대통령의 의지대로 움직일 수 있는 공수처의 경우 대통령 배우자나 가족(백혜련안 제2조 ②항에 따르면 “‘가족’이란 배우자, 직계존비속을 말한다. 다만, 대통령의 경우에는 배우자와 4촌 이내의 친족을 말한다.”)에 대한 수사를 검찰이나 경찰로부터 ‘이첩’ 받아(백혜련안 제24조 ①항) 수사를 흐지부지 시킬 수 있는 위험성을 내포하고 있다. 검찰이나 경찰 등 수사기관이 수사하고 있는 사건을 빼앗아 올 수 있는 제어 장치 없는 공수처는 무소불위의 권력 기관이 되어 대통령의 권력을 강화시키는 역할을 담당할 것으로 예상할 수 있다.
더불어민주당과 일부 야당이 패스트트랙에 올린 안에 따르면 공수처장의 임기는 3년이고, 공수처 수사 검사의 임기는 6년이다. 검찰총장이 2년의 임기를 보장 받는 데 비하여, 대통령이 임명하는 공수처장의 임기는 3년이다. 검찰총장보다 긴 공수처장의 임기 보장은 기소권 소지 국가기관에 대한 헌법정신에 어긋나고 위헌 소지도 보인다. 매우 위험한 기관의 신설이다.
‘견제와 균형’이라는 자유민주적 헌법질서에 어긋남
요약하면 공수처의 설치는 궁극적으로 ‘견제와 균형’이라는 자유민주주의 기본 원리에 어긋나며, 법 앞에 만인 평등 원칙에 어긋나며, 대통령만을 위한 통제와 감시 기구로 전락하여 정권 유지의 목적으로 사용될 수 있다. 공수처 설치는 ‘검찰 개혁’도 아니며, 견제 받지 않는 새로운 감찰 기구가 되어 자유민주주의 후퇴를 가져올 것이 분명하다.
미국 건국의 아버지 벤자민 프랭클린(Benjamin Franklin)은 1787년 헌법제정회의(Constitutional Convention)에서 “어떤 국가를 만들었느냐”는 한 여성의 질문에 “공화국이지요. 그것을 지킬 수 있는 한에서만.”(“A Republic…. If you can keep it.”)이라고 답했다. ‘다른 사람’(them)이 지켜주는 것이 아니라 ‘당신’(you)이 지켜야 하고 그것도 ‘지킬 수 있다면(if)’이라고 의심 가득한 부정적 가정의 답을 했다. 자유민주공화국을 갖기도 지키기도 쉽지 않음을 다시 생각하게 된다.
김인영 한림대 교수(정치행정학과)
